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Reelección Presidencial, Democracia y Derechos Humanos: Un debate en torno a la Solicitud de Opinión Consultiva presentada por la República de Colombia

Fuente: Debate

El día 21 de octubre de 2019, la República de Colombia presentó ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “CoIDH”) una solicitud de Opinión Consultiva según la cual se peticionaba la respuesta de dos interrogantes: (i) si existe un derecho a la reelección protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, “CADH”) y  si resultan contrarias a este tratado aquellas disposiciones internas que busquen limitar la reelección presidencial interna, y (ii) en la eventualidad que se busque modificar un ordenamiento interno para promover la reelección presidencial indefinida, cuáles serían los efectos de esta modificación y si va en contra de la CADH, concretamente el artículo 23 de este tratado.

En tal sentido, esta opinión consultiva se ha empleado para abrir un debate en torno a la relación entre la vigencia de los derechos humanos y la democracia, en la medida que, en Latinoamérica no ha sido exótica la existencia de los gobiernos de facto, o también el uso de herramientas constitucionales para permitir reelecciones indefinidas. Entre ellas, tenemos el caso del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, el cual en una aplicación bastante cuestionable del control de convencionalidad abrió las puertas a una reelección del entonces presidente Evo Morales (2017). Asimismo, de manera similar puede observarse que esta práctica se ha repetido por parte de otras instancias nacionales.

No obstante, otros Estados han adoptado una posición distinta, entre ellos podría citarse el caso del Tribunal Constitucional del Perú, el cual, mediante una sentencia, impidió que se realice una tercera reelección del presidente Alberto Fujimori (1997). Además de ello, se debe citar la reforma constitucional ocurrida en este país, mediante el cual se prohibió la reelección de los congresistas. Finalmente, también cabe mencionar que de acuerdo con el informe emitido por la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), se ha establecido que no existe un derecho a la reelección protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos ni tampoco bajo ningún tratado sobre Derechos Humanos.

Así pues, pueden encontrarse una serie de problemas en torno a este tema, como por ejemplo el mal uso del control de convencionalidad para legitimar la permanencia de un gobernante o también los cambios de normas constitucionales para lograr tal fin. Sin embargo, en esta ocasión, este trabajo se concentrará en responder si existe un derecho a la reelección presidencial que estaría protegido por la CADH. Para ello, esta contribución se divide en las siguientes partes: (i) En una parte preliminar, se explicará la relación entre la democracia y la estatalidad, explicando la evolución que ha tenido el Derecho Internacional Público y ver la práctica en cómo la democracia ha obtenido un papel importante con el paso del tiempo; (ii) posteriormente, se expondrá cuál es el rol de la democracia en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos, para esto, se hará referencia a la Carta Democrática Interamericana y los posibles entrampamientos que tenía, por lo cual Colombia se habría animado a presentar la referida solicitud de opinión consultiva; (iii) a continuación, se realizará un análisis a la interpretación que ha tomado la CoIDH en torno al artículo 23 de la CADH para observar el derrotero que ha seguido, así como determinar si es recomendable o no que los Estados Miembros de la Organización de Estados Americanos presenten observaciones y (iv) finalmente, a la luz de lo desarrollado en la parte (iii), se mencionarán algunas de las salidas que podría adoptar la CoIDH.

 (i) La relación entre democracia y estatalidad 


A manera de introducción, cabe indicar que la identificación de los elementos del Estado ha sido reflejada en la Convención sobre los Derechos y Deberes de los Estados, adoptada en Montevideo el año 1933, en cuyo artículo 1 se establecen los requisitos que debe tener un Estado, es decir: 1) Población permanente; 2) Territorio delimitado; 3) Gobierno y 4) Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados. A pesar de ser un tratado con alcance regional, existe consenso en que los elementos que se precisan en este acuerdo son empleados en la práctica universal. 

Posteriormente, luego de los acontecimientos ocurridos en la Segunda Guerra Mundial, surgió un debate respecto a la forma de gobierno más efectiva para garantizar los Derechos Humanos que debía ser contemplado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos; empero, finalmente, por consideraciones de índole política no se introdujo en la redacción de este instrumento internacional (Charlesworth, 2015, 81-82).

Sin perjuicio de lo anterior, es importante determinar que la democracia es una herramienta propicia para la garantía de los Derechos Humanos respecto a la creación de Estados democráticos. Por tanto, luego de la Segunda Guerra Mundial, se hace necesario entender que existe una nueva visión para la identificación de los Estados, entre ellos, que no se haya creado mediante la afectación a normas imperativas del Derecho Internacional General (ius cogens), tal como el uso de la fuerza; a manera de ejemplo, se debe citar el caso de Rodesia del Sur para indicar si existe un lugar para criterios adicionales a aquellos contemplados en la Convención de Montevideo del año 1933 (2013: 48-49).

Por su parte, de acuerdo con la profesora Charlesworht, después de la Guerra Fría, los gobiernos de cada Estado comenzaron a tomar en consideración la forma de los gobiernos para el reconocimiento de un nuevo Estado. En tal sentido, la práctica de los países europeos cada vez brindó mayor fuerza a la democracia para tomar la decisión de reconocer Estados. Esto se sustenta en un documento denominado “Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union”, según el cual se ponía especial énfasis en la democracia, el Estado de derecho y la vigencia de los Derechos Humanos (2015, pp. 78-79).
Adicionalmente, es preciso señalar que aquella doctrina que aboga por la democracia como un elemento nuevo para determinar la estatalidad tiene bemoles como por ejemplo la práctica inconsistente por parte de los Estados y las organizaciones internacionales; a manera de ejemplo, se puede tomar en cuenta que la Organización de las Naciones Unidas ha adoptado en torno a la aceptación de sus Miembros, así como las acciones adoptadas en ciertos casos para el mantenimiento de la paz (2015, pp. 79-81).
En tal sentido, existen peligros y poca confianza en torno a la propuesta por este modelo en la medida que hubo una serie de casos como la intervención en Granada o Nicaragua bajo el argumento de buscar un régimen democrático (Crawford, 2006, p. 154). Así pues, la justificación en su momento de una intervención en pro de la democracia estaría en contra de la prohibición del uso de la fuerza, así como la prohibición de intervenir en los asuntos internos (Charlesworth, 2015, 88-89).

En tal sentido, se considera que el aspecto democrático no es un elemento nuevo para la conformación de los Estados, más si es importante en la medida que después de la Guerra Fría se ha dado una tendencia importante hacia dicho tipo de gobierno (Vidmar, 2013: 241-242). Un ejemplo de lo anterior, se da en el caso de la libre determinación de los pueblos, en la medida que resulta necesario realizar una consulta popular para determinar las decisiones que se tomarán posteriormente respecto al Estado que nace a la vida independiente. Empero, no existe ninguna obligación a decantarse por el modelo democrático.

Habida cuenta de lo anterior, y dejando de lado el escenario global, es preciso detenerse en las implicancias de la democracia en el sistema interamericano de protección de Derechos Humanos. 

 

 

(ii) El papel de la democracia en el marco del Sistema Interamericano


De acuerdo con lo anterior, existe un interés profundo de las organizaciones internacionales, y en concreto para el caso que se estudia por parte del Sistema Interamericano. Esto se debe a una serie de documentos emitidos en el marco de la Organización de Estados Americanos en los cuales se resalta la democracia como un aspecto a rescatar desde la Declaración de la Quinta Reunión de Consulta de Cancilleres hasta la última resolución elaborada en este asunto; es decir, la Carta Democrática Interamericana aprobada el día 11 de setiembre de 2001 . Por temas de espacio se prestará mayor atención a la Carta Democrática Interamericana, labor que se desarrollará en el siguiente acápite.  

A. Respecto a la Carta Democrática Interamericana
Siguiendo al profesor James Crawford, la Carta Democrática Interamericana no es considerada como un tratado independiente, así como tampoco como una enmienda al tratado constitutivo de la Organización de Estados Americanos (2007: 154-155).
En su labor por resaltar la democracia, de conformidad con el artículo 7 de este instrumento, se precisa que:

“Artículo 7

La democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos, en su carácter universal, indivisible e interdependiente, consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos”.

Bajo esa misma línea, la CoIDH, con mucha anterioridad a la aprobación de la Carta Democrática Interamericana, ha establecido que la democracia es un elemento importante para la garantía de los Derechos Humanos, así pues, resulta indispensable citar la Opinión Consultiva 5/85, cuyo tenor indica que:

“42. Esas disposiciones representan el contexto dentro del cual se deben interpretar las restricciones permitidas por el artículo 13.2. Se desprende de la reiterada mención a las «instituciones democráticas», «democracia representativa» y «sociedades democráticas» que el juicio sobre si una restricción a la libertad de expresión impuesta por un Estado es «necesaria para asegurar» uno de los objetivos mencionados en los literales a) o b) del mismo artículo, tiene que vincularse con las necesidades legítimas de las sociedades e instituciones democráticas”. (CoIDH, 1985: párr. 42)

A pesar de la iniciativa que resulta valiosa para efectos de promover la democracia, existen algunos baremos que dificultan que estas disposiciones se cumplan, a manera de ejemplo, se pueden mencionar las medidas que podría tomar la Organización de Estados Americanos frente a casos en los que se altere el orden democrático esto será abordado en el próximo acápite. 

B. Sobre el entrampamiento existente en torno a la democracia en el marco de la Organización de Estados Americanos

Como ya se ha indicado líneas arriba, la democracia ha tomado importante consideración en la Organización de los Estados Americanos, ello se debe a una gran serie de documentos elaborados en el marco de esta organización internacional teniendo, como último de estos, instrumentos a la Carta Democrática Interamericana suscrita en el año 2001.

No obstante, cabe indicar que existen ciertos factores institucionales que limitan seriamente la coherencia o la toma de acciones para presionar a aquellos Estados que incumplen el régimen democrático mediante la alteración del orden constitucional. Bajo dicho contexto, la entidad encargada de declarar si se ha generado una ruptura del orden democrático es la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, la cual es un órgano deliberativo que no necesariamente basa sus decisiones en el derecho. Para ello, es preciso citar el artículo 21 de la Carta Democrática Interamericana, cuyo tenor indica lo siguiente:

“Artículo 21
Cuando la Asamblea General, convocada a un período extraordinario de sesiones, constate que se ha producido la ruptura del orden democrático en un Estado Miembro y que las gestiones diplomáticas han sido infructuosas, conforme a la Carta de la OEA tomará la decisión de suspender a dicho Estado Miembro del ejercicio de su derecho de participación en la OEA con el voto afirmativo de los dos tercios de los Estados Miembros. La suspensión entrará en vigor de inmediato.
El Estado Miembro que hubiera sido objeto de suspensión deberá continuar observando el cumplimiento de sus obligaciones como miembro de la Organización, en particular en materia de derechos humanos.
Adoptada la decisión de suspender a un gobierno, la Organización mantendrá sus gestiones diplomáticas para el restablecimiento de la democracia en el Estado Miembro afectado».

Por lo tanto, resulta sumamente novedosa la opción adoptada por la República de Colombia al formular estas preguntas, en la medida que permite abordar este debate en un plano jurídico. No obstante, se tendrían que superar algunos baremos como, por ejemplo, el hecho que no se trate de un asunto real o que suponga una futura controversia ante la CoIDH.

Habida cuenta de lo anterior, se ha tenido la oportunidad de observar la relación que existe entre la democracia y la doctrina de la estatalidad clásica, así como una mirada desde la perspectiva de la Organización de Estados Americanos. A continuación, se abordará el tema de la interpretación del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos para determinar si existiría un derecho a la reelección protegido por dicho instrumento internacional.

(iii) Interpretación del artículo 23 de la CADH

De acuerdo con la teoría de los Derechos Humanos, es posible encontrar nuevos derechos[1]. No obstante también es posible brindar encontrar una mayor protección a partir de un derecho preestablecido, como sería el caso de la propiedad colectiva, tal como lo indican Salmon y Blanco (2012, p. 15).

Para efectos de este trabajo, los derechos políticos en el sistema interamericano se encuentran regulados por el artículo 23 de la CADH, cuyo tenor refiere que:

“Artículo 23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

Al respecto, cabe indicar que, en la interpretación de este articulado, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha hecho referencia al margen de apreciación, el cual es una construcción proveniente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, tal como se expresó en el asunto Efraín Ríos Montt v. Guatemala:

“[C]onsidera la Comisión que el contexto del derecho constitucional guatemalteco e internacional en que se ubica esta condición de inelegibilidad es la dimensión apropiada para el análisis de la aplicabilidad de la Convención en general, y de sus artículos 23 y 32 al caso sub judice, y de la cual puede surgir el margen de apreciación permitido por el derecho internacional” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1993: párr. 42, citado por Nash, 2017, p. 87).

Además de ello, se pueden encontrar referencias a esta discrecionalidad por el modelo electoral en el caso Castañeda Gutman v. México, en el cual se evaluó si la prohibición de candidatos independientes vulneraba el artículo bajo análisis, se indicó lo siguiente:


“Como se desprende de lo anterior, la Corte estima que no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana. Sin embargo, las medidas que los Estados adoptan con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos convencionales no están excluidas de la competencia de la Corte Interamericana cuando se alega una violación de los derechos humanos previstos en la Convención. Consecuentemente, la Corte debe examinar si uno de esos aspectos vinculados a la organización y reglamentación del proceso electoral y de los derechos políticos, la exclusividad de nominación de candidatos a cargos federales por parte de los partidos políticos, implica una restricción indebida a los derechos humanos consagrados en la Convención.” (CoIDH, 2014, 2018, citado por Nash, 2018, p. 90)

Sobre el particular, algunos autores consideran que, en los casos antes citados, la CoIDH ha empleado el margen de apreciación nacional, proveniente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la medida que se permite a los Estados deben tener cierta flexibilidad al momento de interpretar el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos. Asimismo, se puede encontrar el reconocimiento a esta técnica por parte de la CoIDH en la Opinión Consultiva N° 04/84 en la que se indicó que los Estados parte de este tratado poseen tal margen de apreciación para determinar la implementación de la normativa internacional a sus ordenamientos internos (1984, párr. 58).

Adicionalmente, algunos doctrinarios ven con buenos ojos tratar de exportar la técnica del margen de apreciación al contexto latinoamericano bajo algunos matices a tomar en consideración. A manera de ejemplo se indica que bajo el margen de apreciación los jueces internos tendrían mayor deferencia para poder argumentar en contra de las interpretaciones emitidas por la CoIDH, sin el temor que esto active la jurisdicción de este tribunal (Follesdall, 2017, pp. 368-370).

Empero, otro punto de vista que vale la pena resaltar es aquel postulado por el profesor Nash, quien indica que, si bien es cierto, existirían ciertos matices que podrían llevar a referirse al margen de apreciación, empero, el control internacional respecto a los hechos y la aplicación de normas desnudaría por parte de la CoIDH que se trate de la incorporación del margen de apreciación (2018, pp. 87-100).

Por otra parte, cabe destacar la postura del profesor Cancado Trindade, quien sostiene que es imposible aplicar el margen de apreciación en un contexto como el latinoamericano en vista de la falta de institucionalidad y los vaivenes que siempre se presentan en torno al régimen democrático de estos países (2008, p. 390, citado por Follesdall, 2017, p.362).

Sin perjuicio de la postura que uno busque defender en el debate anterior, lo cierto es que la CoIDH ha determinado de manera indubitable que pueden existir limitaciones adicionales a las establecidas en la CADH y además que los Estados Parte de dicho instrumento tienen discrecionalidad para regular sus límites.

De otro lado, resulta indispensable indicar que en un ámbito más sustantivo o de interpretación del artículo 23 de la CADH, la CoIDH puede remitirse al informe publicado por la Comisión de Venecia sobre los límites a la reelección presidencial. En tal sentido, de acuerdo con esta entidad, la persona que reclama el derecho a la reelección en virtud a su derecho al voto y la participación política ya habría hecho uso de su derecho. Por otra parte, aceptar esta alternativa supone menoscabar las expectativas de otras personas con el derecho a la participación política (2018, párr. 82).

Además de lo anterior, es importante anotar que sería ideal que los Estados Miembros de la Organización de Estados Americanos, y sobre todo aquellos que también son Estados parte de la CADH emitan observaciones en torno a los alcances de esta petición para enriquecer el debate, así como expresar una posición en torno al parámetro de convencionalidad que podría aplicarse con posterioridad e ir contra los intereses de los Estados; esta idea será desarrollada a continuación.

A. Sobre la participación de los Estados y la sociedad civil para presentar observaciones a la solicitud de Opinión Consultiva

Así, pues, de conformidad con el artículo 73 del Reglamento de la CoIDH, tanto los Estados Miembros de la Organización de Estados Americanos como algunos interesados pueden presentar sus observaciones a la solicitud de opinión consultiva presentada por Colombia.

En tal sentido, resulta innegable que, por una cuestión de diligencia, los Estados Parte de la CADH tendrían que emitir sus opiniones por una cuestión de diligencia ante una eventual interpretación por parte de la CoIDH que pudiese ser perjudicial. Esto se debe a que la CoIDH ha indicado en su Opinión Consultiva N° 21/2014 que:

“Es por tal razón que estima necesario que los diversos órganos del Estado realicen el correspondiente control de convencionalidad, también sobre la base de lo que señale en ejercicio de su competencia no contenciosa o consultiva, la que innegablemente comparte con su competencia contenciosa el propósito del sistema interamericano de derechos humanos, cual es, “la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos”. (CoIDH, 2014: párr. 31)

En tal sentido, el hecho que los Estados Miembro de la Organización de Estados Americanos presenten sus observaciones puede resultar bastante fructífera de cara a los compromisos que podrían generarse a partir de esta Opinión Consultiva. Asimismo, se permitiría a los Estados establecer una posición al respecto.

Para finalizar con esta exposición, queda pendiente examinar cuales podrían ser los derroteros que siga la CoIDH al resolver esta solicitud de Opinión Consultiva, lo cual se desarrollará, puntualmente, en la próxima sección.

(iv) Sobre las posibles soluciones que podría adoptar la CoIDH

Entre las posibles alternativas que tendría la CoIDH, algunos autores han indicado que en este caso se podría “importar” el criterio del margen de apreciación propio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Esto quiere decir que se permitiría la existencia de un derecho a la reelección que podría ser tolerado por este tratado (Carrillo-Santarelli, 2019). Aunque también podría entenderse como una discrecionalidad del Estado en la medida que estos se encuentran libres de definir el tipo de gobierno que desean, tal como lo formula el Derecho Internacional Público tradicional, lo cual se expuso en la sección correspondiente de este trabajo. En dicho escenario la CoIDH tendría que evaluar los pros y contras que tendría aplicar esta técnica, así como realizar ajustes en caso opte por emplearla en esta Opinión Consultiva.

Otra solución por la que se podría decantar este tribunal internacional es que no existe un derecho a la reelección, en vista protegido por la CADH, empero, esto no obsta a que los Estados puedan, dentro de su régimen constitucional, establecer libremente que exista este derecho siempre que no se haya alterado el orden constitucional previamente establecido. Por ende, si en un ejercicio de poder democrático se llega a permitir la reelección indefinida, no estaría recortando los derechos contemplados en el artículo 23 de la CADH.  Esta respuesta pareciera ser la más acorde de conformidad con la jurisprudencia que ha emitido la CoIDH.

Finalmente, podría establecerse como respuesta que existe un derecho a la reelección, sobre el cual se permite su limitación a raíz de la normativa interna por parte de los Estados Parte de la CADH, estableciendo como límite que no se haya adulterado las normas constitucionales para llegar a tal fin. Personalmente, esta opción me parece poco viable en vista de que no se podría suprimir absolutamente este derecho si es reconocido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Desde la perspectiva del autor, se comparten las consideraciones vertidas por la Comisión de Venecia, esto supone que no existe un derecho a la reelección en virtud de los instrumentos internacionales. No obstante, esto lleva a la idea que, en el ámbito latinoamericano, los derechos son una suerte de base sobre la cual no se puede ir en contra. Empero, ello no es óbice para que los Estados en uso de su autonomía puedan prever el derecho a la reelección siempre que se siga un proceso democrático.

 

REFERENCIAS
Doctrina
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Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia). Informe sobre los Límites a la Reelección: Parte I Presidentes. Aprobado por la Comisión de Venecia en su 114° Sesión Plenaria (Venecia, 16 y 17 de marzo de 2018). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2018)010-spaComisión Interamericana de Derechos Humanos (1993). Informe 30/93 del caso Efraín Ríos Montt, 12 de octubre de 1993
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1993). Informe 30/93 del caso Efraín Ríos Montt, 12 de octubre de 1993.Corte Interamericana de Derechos Humanos (1984). OpiniónConsultiva N° 4/84 del 19 de enero de 1984 sobre la Propuesta de Modificación a la Constitucional Política de Costa Rica relacionada con la Naturalización.
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Jurisprudencia
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Caso Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 6 agosto de 2018 (Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas).
Tribunal Constitucional del Perú
Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 002-96 I, 3 de enero de 1997.
Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
Sentencia Constitucional Plurinacional 0084/2017. Sucre, 28 de noviembre de 2017